Sin duda alguna, habrá muchas y diferentes opiniones sobre el origen del “Estado de las Autonomías”, incluidas las que más interesaron a sus mentores. En la nuestra, tan respetable como las demás, totalmente libre y emitida desde un conocimiento cercano de la historia, dicho engendro político, jurídico y administrativo, nació al amparo “de la diarrea legislativa que vivió la España de la Transición”, según la conocida expresión de José María Rodríguez Devesa, militar con valor acreditado en el campo de batalla, coronel auditor y, finalmente, reconocido catedrático de Derecho Penal.
Este peculiar tipo de “Estado”, que básicamente se situó a caballo entre el Estado federal y el Estado unitario (que es el Estado por antonomasia), no dejó de ser un invento político oportunista, generado por el temor a que el fin de la dictadura despertara los fantasmas del enfrentamiento civil y la ancestral violencia nacional, con fundadas posibilidades de derivar en un nuevo régimen “autoritario” y de continuada ascendencia militar. Claro está que para evitar esa amenaza, en momentos tan delicados, la nueva clase política tendría que ceder cuotas expresas de poder territorial, siguiendo las pautas propias de cualquier organización tribal y caciquil.
Tras la muerte del general Franco, la instauración de una nueva Monarquía personalizada en la figura de Don Juan Carlos de Borbón, legítimo heredero de la Corona de España, que asumió las funciones de Jefe del Estado y de mando supremo de las Fuerzas Armadas, en un Estado social y democrático de Derecho en el que la soberanía popular quedaba encarnada en las Cortes Generales (Senado y Congreso de los Diputados), conformaba el paraguas “unitario” que habría de cobijar y embridar la dispersión del poder político inherente al “hecho autonómico”, supuesto todavía incumplido.
El Estado de las Autonomías fue eso: un invento político aberrante, en sí mismo contradictorio, que jamás convenció a la ciudadanía, ansiosa al concluir el régimen franquista de vivir una democracia plena y moderna en todos sus términos, sin necesidad de mayores peripecias, y que, debido al actual poder de los partidos políticos, ciertamente excesivo, tampoco puede decirse que hoy por hoy se haya alcanzado de forma práctica. De hecho, sus propios promotores reconocieron rápidamente todas las inconveniencias políticas implícitas, hasta el punto de que, por diversas vías, el modelo se terminara llevando al límite del 23-F: una intentona golpista de la que se salió de forma vergonzante, como se pudo y sin rectificar el exceso autonómico que fue una de las causas que lo motivaron.
UN MODELO EQUIVOCADO, FORZADO POR LAS CIRCUNSTANCIAS
Desde los albores del constitucionalismo español hasta la Transición, la lucha fratricida de las “Dos Españas” fue un mal que aquejó al país de forma permanente, que incluso hoy continúa estando vigente. El famoso cuadro de Goya, “Duelo a garrotazos”, estuvo sin duda bien presente en la mente de los constituyentes al elaborar la Carta Magna de 1978.
Cierto es que en esa pugna, descrita de forma magistral por José Ortega y Gasset, entre “una España que se obstina en prolongar los gestos de una edad fenecida” y “otra vital, sincera, honrada, la cual estorbada por la otra, no acierta a entrar de lleno en la historia”, nadie ganaba, perdiendo como siempre España. En aquellos instantes, muchos creyeron de forma ingenua que, mediante el consenso sobrevenido, se podrían adentrar en la Tercera España, la que, para Salvador de Madariaga, conllevaba la libertad, la integración y el progreso.
Pero aquel diseño de nuestro modelo de Estado, que iniciaba su bosquejo recurriendo a una fórmula artificiosa para concitar la máxima conformidad en torno a la Constitución de 1978, el controvertido “Estado de las Autonomías”, todavía no se ha completado. Porque, además de haberse creado sin referentes sólidos, tampoco incorporó un punto final, una meta concreta de adecuada estabilidad política.
Los constituyentes creyeron, de forma equivocada, que convenía postergar tal culminación para mejor ocasión, en una etapa posterior, cuando la base democrática del país ya se hubiese asentado y no se pudiera resentir ante una tarea tan compleja.
De ello dejó clara constancia el propio Adolfo Suárez, quien posteriormente afirmó: “Algunos han criticado el texto de nuestra Carta Magna denunciando las lagunas y tachándola de ambigua. En nuestra larga historia constitucional son muchas las constituciones, técnicamente perfectas, que apenas han tenido vigencia. En ésta no quisimos dar por resueltos los problemas que, en realidad, no lo estaban. Pero se señaló el camino para su encauzamiento y la meta final…”. Y. aún más, incluso llegó a precisar con gran intuición y preocupación: “El proceso autonómico tampoco puede ser una vía para la destrucción del sentimiento de pertenencia de todos los españoles a una Patria Común. La autonomía no puede, por tanto, convertirse en un vehículo de exacerbación nacionalista, ni mucho menos debe utilizarse como palanca para crear nuevos nacionalismos particularistas”.
Este tipo de nacionalismos, ya fue bien definido por José Ortega y Gasset durante la Segunda República, en un enardecido discurso pronunciado en la sesión de las Cortes del 13 de Mayo de 1932, cuando ocupaba un escaño de diputado por León: “¿Qué es el nacionalismo particularista? Es un sentimiento de dintorno vago, de intensidad variable, pero de tendencia sumamente clara, que se apodera de un pueblo o colectividad y le hace desear ardientemente vivir aparte de los demás pueblos o colectividades. Mientras éstos anhelan lo contrario, a saber: adscribirse, integrarse, fundirse en una gran unidad histórica, en esa radical comunidad de destino que es una gran nación, esos otros pueblos sienten, por una misteriosa y fatal predisposición, el afán de quedar fuera, exentos, señeros, intactos de toda fusión, reclusos y absortos dentro de sí mismos…”.
Los nacionalismos y regionalismos españoles se gestaron durante el último tercio del siglo XIX, arraigándose con mayor fuerza a partir del “Desastre del 98”, es decir, tras la pérdida de las últimas colonias de ultramar. En aquellos momentos, surgiría una profunda preocupación por los males que aquejaban a España, con una tasa de analfabetismo que rondaba el 60 por 100 y un gobierno central incapaz de dar respuesta a los problemas del desequilibrio territorial.
En ese marco, sobresalieron las corrientes catalana y vasca, impulsadas por una burguesía emergente, hasta lograr su reconocimiento durante la II República. Una dinámica que volvería a enquistarse durante el franquismo, a causa de su exacerbada centralización y represión de los movimientos periféricos. Con la llegada de la Transición renacería ese sentimiento nacionalista/regionalista tanto en Cataluña como en el País Vasco, que posteriormente se fue expandiendo al resto de comunidades. Sin embargo, en cada uno de esos territorios las reivindicaciones acontecieron de modo marcadamente diferenciado.
LA MISIÓN CONCILIADORA DE TARRADELLAS
El principal impulsor de la moderación política en Cataluña fue el mismo Josep Tarradellas, presidente en el exilio del gobierno catalán desde 1954, defensor de la identidad catalana pero siempre integrada en el marco español y, por tanto, contrario a la independencia. Y es que con la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña por las Cortes Republicanas en 1932, esa comunidad contaba ya con parlamento y gobierno propios, exiliados a la llegada del franquismo.
Por ello, en 1977Adolfo Suárez reconocería a Tarradellas la legitimidad del cargo que ostentaba, designándole presidente del gobierno preautonómico y consensuando el restablecimiento provisional de la Generalitat de Cataluña con el Real Decreto-Ley del 29 de septiembre de 1977. El 23 de octubre de ese mismo año, Tarradellas pronunció en el balcón del Palacio de la Generalitat, ante la multitud concentrada en la plaza de Sant Jaume, la mítica frase “Ciutadans de Catalunya: ja sóc aquí!”, de gran trascendencia política al escenificar la llegada de la democracia.
El nuevo Estatuto de Cataluña se refrendaría en octubre de 1979, fijándose para el 20 de marzo de 1980 las elecciones al Parlamento catalán, en las que Convergència i Unió (CiU), partido liderado por Jordi Pujol, sería el ganador, obteniendo con 752.943 votos (un 27,68 por 100) 43 escaños (sobre un total de 135), diez más que la segunda fuerza política, el Partit dels Socialistes de Catalunya. Tras la formación del Parlamento de Cataluña, Jordi Pujol, candidato de CiU, sería investido Presidente de la Generalitat de Cataluña, gracias al apoyo de Esquerra Republicana de Catalunya (14 escaños) y de Centristes de Catalunya-UCD (18 escaños), retirándose entonces Tarradellas de la vida política, una vez cumplida su importante misión conciliadora.
A grosso modo, el nacionalismo catalán de aquella época se caracterizó por su gran pragmatismo, tendente a una posición centrada y aunando en sí mismo distintas corrientes ideológicas (liberalismo progresista, democracia cristiana, socialdemocracia…), aspirando a las mayores cotas de auto gobierno, pero dentro del Estado español. Todo ello con una total aceptación de la Constitución de 1978, como quedó demostrado por su directa implicación en el proceso de redacción.
ARZALLUZ APOYÓ AL PNV ALENTANDO VELADAMENTE A ETA
Muy distinto fue el contexto que se dio en el País Vasco, cuyo Estatuto no sería promulgado durante la II República hasta octubre de 1936, con la guerra civil ya iniciada. El Estatuto de Autonomía del País Vasco se restauró provisionalmente mediante Real Decreto-Ley del 4 de enero de 1978, sin que a partir de ese reconocimiento los parlamentarios vascos quisieran participar en la elaboración de la Constitución de 1978 y haciendo el PNV en el referéndum correspondiente campaña por la abstención (finalmente sólo la votaron el 30 por 100 de los vascos).
Uno de los condicionantes del comportamiento político y electoral en el País Vasco fue la existencia de ETA (Euskadi Ta Askatasuna,en castellano “País Vasco y Libertad”), organización fundada en 1958 por un grupo de jóvenes radicales del PNV, que, alentados intramuros del partido, abogaban por la independencia de Euskal Herria (las provincias de Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Navarra, en España, y Baja Navarra, Labort y Sola, en Francia) a través de la lucha armada, declarándose también marxistas-leninistas. ETA comenzó su intensa acción violenta en 1968, año en el que fueron asesinados el guardia civil José Ángel Pardines y el policía Melitón Manzanas, aunque algunas fuentes atribuyen a la organización terrorista una víctima anterior: la niña María Begoña Urroz, de año y medio, fallecida a consecuencia de las quemaduras que le produjo una explosión perpetrada el 27 de junio de 1960 en la estación de Amara (San Sebastián), cuya autoría siempre sería negada por los etarras.
ETA concitaría ciertos apoyos en la sociedad vasca durante el régimen franquista por su oposición a la dictadura, transmitiendo una imagen de lucha política romántica ciertamente errónea. Este matiz se dejaría entrever en unas declaraciones bien llamativas de Xavier Arzalluz, diputado del PNV en las Cortes Constituyentes y durante la I Legislatura, a la cadena de televisión alemana ZDF (recogidas por Natalia Ardanaz en su trabajo “Los discursos políticos televisivos durante la Transición Española”, entendibles dentro del clímax del momento:
“Si el gobierno de Madrid continúa con la represión, con el terror como hasta ahora, entonces continuarán las posturas extremistas. Yo opino que en estos momentos el País Vasco es un polvorín que si hace explosión lo que suceda será aún más grave que en Irlanda del Norte.
En este caso se llegaría a acabar con cualquier esperanza de democracia en el Estado español. Primero que podamos creer que la democracia va a ser auténtica, exigimos la amnistía para todos, una amnistía total. Bueno, ¿asesinos terroristas?, para nuestro pueblo son luchadores por la libertad”.
Pero mucho más tarde, cumplido ya un cuarto de siglo de vida democrática y tras haber ostentado la presidencia del PNV casi durante 20 años (1985/2004), Arzalluz aun afirmaría impunemente: “Los presos de ETA no son delincuentes, porque no matan para enriquecerse, ni para beneficiarse personalmente, sino por un ideal político”. Y, todavía más, fiel a su estilo político levantisco, el factótum del nacionalismo vasco volvería a levantar ampollas ciudadanas en muchas ocasiones: por ejemplo, cuando en el periódico pro etarra “Gara” calificó a Arnaldo Otegi y a los demás detenidos por tratar de reconstruir a la ilegalizada Batasuna (brazo político de ETA) de “buenos patriotas vascos”, en su opinión “dignos de respeto y admiración”; o cuando en otra entrevista concedida al diario “El Punt” negó que los terroristas etarras fueran “cobardes”, considerándoles “tipos que se juegan la vida” y que “al igual que pasa con la Guardia Civil, tienen su rencor dentro, y no lo dejarán así como así”.
Debido a su procacidad verbal, Arzalluz acusó en varias ocasiones a los periodistas de haber sacado de contexto algunas de sus afirmaciones más conocidas y expresivas, como la referida a la liberación de los pueblos: “No conozco de ningún pueblo que haya alcanzado su liberación sin que unos arreen y otros discutan. Unos sacuden el árbol, pero sin romperlo, para que caigan las nueces, y otros las recogen para repartirlas”…
Si al concluir la dictadura de Franco el objetivo principal de Cataluña fue el restablecimiento de la democracia, en el País Vasco prevaleció la solicitud de amnistía para los presos y el fin de la represión gubernamental, y sólo de forma mucho más velada el fin del terrorismo etarra.
De hecho, ETA no cambiaría su postura con la llegada de la democracia. Si durante el franquismo asesinó a 44 personas, después y hasta el día de hoy sus víctimas mortales ascenderían a 858, generando una repulsa creciente, pero no unánime, entre la sociedad vasca.
En octubre de 1979 se votó el Estatuto del País Vasco, con una participación ciudadana baja (el 60 por 100 del censo electoral) y un 90 por 100 de votos afirmativos, sin que ningún partido hiciera campaña expresa contra el Estatuto Vasco. Es decir, apenas la mitad de la población mostró su conformidad con el mismo, mientras la otra mitad le negó su apoyo por considerarlo bien insuficiente o bien excesivo.
El PNV, la fuerza mayoritaria del nacionalismo vasco, erigida básicamente bajo postulados demócrata-cristianos, administraría esta ambigua situación con gran habilidad política, conservando el halo romántico y antiespañol impregnado por Sabino Arana desde su fundación, en 1895. Y, a menudo, alentando de forma subrepticia la lucha armada de ETA para debilitar la imagen del Gobierno central y de los partidos españolistas…
GALICIA Y ANDALUCÍA NO SE CONFORMARON CON MENOS
El Estatuto de Galicia, que fue refrendado en junio de 1936, poco antes del Alzamiento Nacional, jamás llegaría a ser ratificado por las Cortes de la Republicana. No obstante, el gobierno centrista de Adolfo Suárez decretó, sin demanda social para ello, un régimen provisional de autonomía para Galicia mediante Real Decreto-Ley de 16 de marzo de 1978, que dada su artificiosidad tardó bastante tiempo en elaborar su Estatuto, aprobado por la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril.
Al haber promulgado sus respectivos Estatutos de Autonomía durante la II República, Cataluña, País Vasco y Galicia se consideraron “nacionalidades históricas”, accediendo a la autonomía por la “vía rápida”, según establecía el artículo 151 de la Constitución, y adquiriendo en consecuencia el máximo techo competencial ab initio.
Andalucía se uniría pronto a este grupo, pero generando ya importantes tensiones políticas. El 28 de Febrero de 1980 se convocó el referéndum sobre la iniciativa del proceso autonómico de Andalucía, a propuesta del Gobierno de UCD y empleando una pregunta de difícil comprensión (frente a la que se utilizó de forma mucho más simple y directa en otras ocasiones) que, en el fondo, pretendía limitar su nivel competencial en relación con las tres “comunidades históricas”:¿Da usted su acuerdo a la ratificación de la iniciativa, prevista en el artículo 151 de la Constitución, a efectos de su tramitación por el procedimiento previsto en dicho artículo?
Este referéndum, que llevó a la ratificación del Estatuto de Andalucía del 20 de octubre de 1981, sería reputado como uno de los mayores errores políticos de Suárez para encauzar el proceso autonómico, sobre el que ya planeaban serias dudas en cuanto a su sostenibilidad y desarrollo. La UCD, que hizo campaña en contra de la fórmula aceptada finalmente, salió derrotada y puesta a las puertas de su ocaso, mientras el PSOE, partido que supo aprovechar la indignación de los andaluces ante lo que consideraban un evidente agravio comparativo con el resto de regiones, comenzó a consolidar un poder territorial hegemónico.
LA LUCHA POR LA IGUALDAD Y LA DESIGUALDAD TERRITORIAL
Las demás comunidades accederían a la autonomía a través de la “vía lenta”, recogida en el artículo 143 de la Constitución, mientras que Navarra se acogía a los derechos históricos declarados en la disposición adicional primera de la Constitución, cuyo régimen foral fue reintegrado por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto. Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla dispusieron de previsiones específicas en virtud del artículo 144, apartado b), del mismo texto constitucional.
Como era de esperar, las diferencias forzadas inicialmente en el nivel competencial de las distintas autonomías, en contradicción con los sentimientos ciudadanos y con el principio constitucional de igualdad, se fueron reduciendo con el tiempo hasta que el conjunto de las 17 Comunidades Autónomas quedaran menos distanciadas mediante las correspondientes reformas estatutarias. Una reacción lógica que ha llevado aparejado un continuo afán diferenciador de Cataluña y el País Vasco, apelando a ese supuesto “historicismo”, pretendiendo posicionarse en cada momento un paso por delante del resto de España (la confrontación en ese terreno con Aragón, por ejemplo, sería paradigmática).
En 1992, PP y PSOE lograron un principio de acuerdo para que todas las regiones y nacionalidades alcanzaran la homogeneización competencial, salvando los aspectos claramente diferenciales a nivel lingüístico, insular o foral. Sin embargo, la exigencia de apoyos parlamentarios en el gobierno de la nación, que han buscado la connivencia de las formaciones políticas periféricas con representación en las Cortes Generales, y también los pactos interesados para la gobernabilidad regional, han impedido alcanzar dicho objetivo.
Lejos de poder lograrse, la aspiración de la igualdad y el entendimiento territorial se muestra cada vez más lejana, enmarañandoy complicando progresivamente el engranaje funcional del Estado. Y vaciando también poco a poco sus contenidos más sustanciales, debido a las sucesivas exigencias políticas de trasferencias competenciales a golpe de coyunturas.
La reproducción de 17 gobiernos y parlamentos autonómicos asimilables a los de la nación, ha colmatado la Administración con solapamientos absurdos y funciones duplicadas o triplicadas, complicando excesivamente el entramado burocrático y multiplicando sus costes. Y, sobre todo, creando una descomunal red de corte clientelar, que no sólo incrementa de forma innecesaria el número de empleados públicos sino que también lleva el gasto al límite del despilfarro, con un déficit presupuestario creciente y un endeudamiento realmente insostenible, avocando al conjunto del Estado a la quiebra y al colapso administrativo.
En paralelo, el mismo modelo autonómico condiciona la territorialidad de las inversiones y subvenciones del Estado en base a la presión que cada comunidad y sus partidos políticos, de ámbito específico, puedan ejercer en el parlamento nacional, o a la sintonía que tengan en cada momento con el gobierno central. Mientras su presencia en el Congreso de los Diputados y en el Senado, condicionan también las políticas nacionales y exteriores, ajenas a sus estrictas competencias autonómicas.
Aunque, como ya advirtiera Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, uno de los “padres de la Constitución”, el mayor peligro del Estado de las Autonomías se ha terminado identificando con las responsabilidades y trasferencias de tipo económico, incluyendo el manejo de las cajas de ahorro, que han propiciado corrupciones imposibles en otros ámbitos superiores y más centralizados del Estado…
LAS OPCIONES DE MARIANO RAJOY
En un artículo de opinión reciente, titulado “La quiebra del Estado de las Autonomías” (“El Mundo”, 23/07/2012), Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional frecuentemente citado en nuestras Newsletters, criticaba duramente las autonomías, llegando a identificarlas como meras “anomalías”, y reconociendo tan sólo dos posibles elementos positivos del modelo, que nosotros negamos.
En su opinión, el Estado de las Autonomías (o de las “Anomalías”) pretendía acercar la administración a los administrados, mediante la descentralización del poder. Pero esto no ha sucedido, porque el centralismo madrileño se ha sustituido por el de la capitalidad autonómica, a veces menos accesible que la del Estado, y además sin eficacia plena; y en la medida que haya podido suceder, se ha debido al avance universal de la tecnología, sin olvidar que el verdadero acercamiento administrativo sería el propiciado electrónicamente o a través de las “ventanillas únicas”, bien de ámbito local o provincial.
Jorge de Esteban también cree que las autonomías podían justificarse por ser un instrumento válido para acortar las diferencias económicas entre las regiones españolas, sacando a algunas de ellas del subdesarrollo económico y cultural en que se encontraban secularmente. Cita dos posibles ejemplos, el de Extremadura y el de Canarias, pero despreciando los instrumentos estatales y europeos que en realidad han facilitado su relativo desarrollo y las políticas, precisamente autonómicas, que lo han seguido perjudicando.
Por lo demás, en el recomendable artículo del profesor De Esteban todo son críticas, hasta proclamar en él la quiebra del modelo y concluir que “los testimonios de este fracaso nos lo ofrecen todos los días los periódicos y, en especial, la opinión pública de los españoles, que por fin se han dado cuenta de dónde procede la mayor parte de su desastrosa situación económica y de la senda que nos lleva al temido rescate”.
Después de argumentar las razones del descalabro de las autonomías y ponerlas en relación con otros modelos descentralizados más eficaces, el autor del artículo lo concluye con dos párrafos definitivos y definitorios:
… De este modo, hemos llegado irremediablemente a la actual situación, en que después de los ocho años de Gobierno del presidente Zapatero, las cosas se degradaron al máximo. La esperanza que se había depositado en el presidente Rajoy, en el Partido Popular, por el momento han defraudado ampliamente a todos los españoles. Nos encontramos en una situación cada vez peor, pero no sólo desde el punto de vista económico, sino también psicológico. Los españoles ya no confían en nadie o, mejor dicho desconfían de todo y de todos, y, a su vez, nadie fuera de España confía en nosotros.
El Gobierno tenía que haber elegido entre reorganizar o desmantelar el Estado de las autonomías, o reducir cada vez más, con recortes y subida de impuestos, el Estado de Bienestar, en perjuicio de los españoles más necesitados. Pues bien, fatalmente eligió la segunda opción, que nos lleva claramente al abismo. Pero, se quiera o no, el Estado de las autonomías ha fracasado ya estrepitosamente, y será necesario reorganizarlo en profundidad, o incluso suprimirlo, si nos lo exigen nuestros deudores y socios europeos, porque la soberanía nacional es ya una entelequia jurídica. Sea lo que fuere, o entramos en un momento constituyente para revisar nuestra Constitución o depositamos a ésta en el almacén de los objetos perdidos.
Por nuestra parte, concluimos reiterando de nuevo una advertencia ya publicada en otras Newsletters a propósito de los factores irreversibles que alimentan la crisis actual, todavía encubiertos en el debate político: La cuestión de fondo es que los constituyentes de 1978, educados en el franquismo por activa o por pasiva, dejaron el problema de las Autonomías “atado y bien atado”, ámbito en el que fueron tomando cuerpo creciente los desmanes presupuestarios y se gestó el despropósito político-financiero de las cajas de ahorros; dejando además vías abiertas para que en las legislaturas sucesivas el “café para todos” inicial, se acompañara de puros, licores y pastelería al gusto, en régimen de “barra libre”…
Hoy, quiérase o no, la reforma del Título VIII de la Constitución, dedicado a la Organización Territorial del Estado, es una obligación política ineludible para evitar la quiebra del Estado, sin la que España volverá rápidamente a su ancestral “ejercicio de tinieblas”.
Mariano Rajoy tiene dos poderosas razones para afrontar y liderar ese proceso: una situación de crisis nacional letal y una mayoría parlamentaria absoluta de difícil repetición, otorgada con meridiana claridad por los españoles precisamente para acometer esa trascendental tarea. Él sabrá si quiere pasar a la historia como un líder de altura (incluso a costa de morir políticamente en acto de servicio), o como un presidente de Gobierno cobarde y culpable del hundimiento nacional.
